互联网领域的身份至少有三个层次：身份（Identity）、身份验证（Authentication）和授权（Authorization）。
[81]同时，伴随主观公权利扩张与反射利益收缩，权利义务受实际影响的范围也在不断延伸。[27]又如，法国行政审判之权限除法律所特别规定的事项外，一般性的标准形成于权限争议法庭与行政法院的判例。
主观公权利包含权利与法律上利益，具体是指人民基于公法规定所赋予的法律上力量，可为自身利益向国家请求一定作为、不作为或容忍之地位。[62]该权利之设置旨在摆脱国家权力对人民自由范围之干涉。（一）宏观层面：宪法对监督行政权之权力的配置 行政纠纷可诉性受一国宪制结构所影响。《联邦德国行政法院法》第40条第1款第1句规定，在联邦法律没有明确规定由其他法院管辖的情况下，所有非宪法性质的公法争议均由行政法院管辖。（一）相对受限的列举式 列举式是指由不同法律、法规个别地进行规定，明确哪些行政纠纷可由法院受理的模式。
依社会管理领域的不同，行政可区分为建筑行政、交通行政、教育行政、营业行政、经济行政、社会行政、财务行政、国防行政等。例如，在日本，抽象地争议法令效力的规范统制诉讼就未被纳入《日本行政事件诉讼法》所预定的审查范围之内。一、实质性解决行政争议的提出及其内涵 实质性解决行政争议的命题源自行政审判实践。
[7] 笔者曾经参与讨论一起因为土地权属争议裁决引发的行政案件，该起案件历经三次行政裁决、三轮行政复议与行政诉讼，历时五年一直得不到解决，不仅耗费当事人精力，也浪费行政资源和国家纠纷解决资源。因此，复议机关经过审理查明了案件事实，可以直接变更行政行为的内容，通过复议决定形成新的行政法律关系。但是，外部人员的遴选、外部人员与行政内部人员的关系、外部人员能否充分履职等问题都会影响这一机制的实际效果，这是行政复议委员会机制的不利之处。第二，更契合机构改革以后复议工作面临的实际情况。
行政争议是行政机关与行政相对人围绕行政法上的权利义务关系而形成的争议，要实现实质性解决行政争议，就需要法院的审理裁判活动以当事人双方行政法上的权利义务为中心展开，最终经由法院裁判活动直接调整行政法律关系，具体包括两种情形：（1）直接形成行政法律关系。[2] 2011年3月，胡锦涛在中共中央政治局第二十七次集体学习时讲话指出：要在深入研究把握新形势下社会矛盾纠纷的特点和成因的基础上，更加注重依法化解社会矛盾纠纷。
决定等级理论认为：行政机关上下级机关之间构成一个决定等级。结语 实现定分止争是建构和完善争议解决机制的首要任务。因此，复议审理模式改革如能采职权主义模式，由复议机关依职权全面查明案件事实，复议决定体系由以撤销决定为主转向以能直接为公民提供实质救济的变更决定和履职决定为主，便是妥恰之举。应当说，实质性解决行政争议的命题已在实践中积累了不少经验，取得了一定的积极效果。
而在复议工作人员对材料进行书面审查的过程中，申请人并没有机会针对被申请人提交的证据材料和法律依据提出自己的不同意见。[40]现行复议决定体系与内部监督机制性质相对应，加之深受1989年行政诉讼法影响，以撤销决定为其主要决定类型，侧重形成和维护客观公法秩序，故难以实质终结行政争议。一些案件中，原告看似赢了官司，问题却没有得到实际解决，历经一审二审再审，原告手拿胜诉判决，却发现行政法律关系并没有发生根本变化。在书面审原则基础上形成的单方书面审查模式与现行分散的、欠缺专门复议机构的行政复议体制密切相关。
以实质性解决行政争议命题的产生背景为前提，结合诉讼活动的程序性特点与行政争议的实体性特点，笔者认为，实质性理当包含行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序和行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理两方面内容。首先，行政复议的启动实行不告不理原则。
复议机关既能够审查行政行为的合法性，也可以审查行政行为的合理性。[23] 其复杂性正如赵德关对行政复议定位表述形式的梳理，行政复议定位共有五种表述形式，包括：行政复议制度定位、性质定位、功能定位、价值定位和目标定位。
行政复议体制改革如果能将行政复议权集中由政府行使，宪法关于政府与其所属部门、上级人民政府与下级人民政府关系的规定，便能为复议决定积极回应申请人的主观利益诉求奠定基础。直接形成行政法律关系主要针对行政机关不履行法定职责的案件。机构改革之后，行政复议体制如何调整成为当前急待解决的新问题。而同样情形之下，法院只能作出撤销判决并责令行政机关重新作出行政行为，不能直接作出变更判决。通过解决行政争议，复议发挥了监督行政机关的功能，但复议就其性质而言，并非内部监督机制。行政复议与行政诉讼同为行政争议解决机制，二者既各有特点与优势，也存在很多制度共性。
现代行政管理涉及的领域广、事务复杂，很多管理领域带有极强的专业性，如环境保护、专利确权、安全生产、食品安全监管、危险物品管制等等。第二，行政诉讼主观诉讼启动方式与客观诉讼审理裁判方式之间存在内在紧张关系，难以有效回应行政争议类型多样的实际情况。
[35] 例如，湛中乐认为，应将书面审查原则改为公开审查原则，保障相对人陈述意见的机会，对行政复议机关增设说明理由的义务（参见湛中乐：《论我国〈行政复议法〉修改的若干问题》，《行政法学研究》2013年第1期，第35页）。通知中明确指出，建立试点的目的是提高行政复议解决行政争议的质量和效率，增强行政复议制度的公信力，充分发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的重要作用。
在程序改革方面，国务院2007年制定了行政复议法实施条例（以下简称复议法实施条例），第1条即明确规定，制定条例的目的是为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用。[29] 日本学者本多滝夫认为，行政不服审查制度与行政诉讼制度相比较，具有以下优点：程序简易，成本低廉，救济迅速，不服申诉的审理也涉及不合理性，因此各种内容的不服都可以得到救济，该制度相对于行政诉讼制度而言，具有竞争优势。
[26] 与行政诉讼相比较，行政复议程序空转带来的问题更为复杂。针对单方书面审查存在的一系列问题，域外也在进行制度调整。因此实质性解决行政争议的核心要求，应体现为经由行政诉讼程序使原告权益获得实质救济。[31] 如北京市司法局2019年1月14日发布通告，告知社会向北京市人民政府邮寄行政复议申请材料的地址发生变化，收件部门为北京市司法局复议立案处。
法院在严格适用法律完成对行政行为的合法性审查后，其任务即宣告终结，至于原告的诉求是否真正得到解决，则不构成法院审理和判决的核心内容。实质救济 引言 行政复议法自1999年出台迄今已有二十年，其修法安排历经几番变化，终于又在2018年列入十三届全国人大常委会立法规划，属于本届人大常委会任期内拟提请审议的第一类法律草案项目。
将复议权集中由政府行使后，在复议机构设置上可考虑将复议机构与法制工作机构相分离，在行政复议机关之下直接设立专门的行政复议机构。例如，复议机构的设置应采行政复议委员会模式还是行政复议局模式，学界仍未形成共识。
行政诉讼法修改在先，行政审判领域为推动有效化解行政争议作出的制度努力和经验，应当被行政复议法的修改借鉴吸收。第一，有利于保障复议机构专职办案，更好实现实质性解决行政争议。
其三，行政行为认定事实不清、证据不足，但是经行政复议机关审理查明事实清楚、证据确凿的，可以适用变更决定。特别要完善行政复议制度，加大复议纠错力度，充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用。[13]20世纪以来，随着行政权力大力扩张，行政国家出现，严格的形式法治已难以适应复杂的行政实践。[36] 例如，余凌云认为，应从以下三方面完善复议程序：第一，加强实地调查，提高审查效率。
而复议机关与行政行为作出机关之间是领导与被领导的关系，具有更大空间对行政法律关系直接进行调整。复议机关作为行为机关的上级机关具有行政管理的经验和专业判断能力，其与行为机关之间又属领导与被领导的关系，限制法院行使有限裁判权的制约因素在复议中并不存在，如果经审查认为行政行为存在裁量权行使不当的情形，复议机关应当直接变更。
尚需被告调查或者裁量的，判决被告针对原告的请求重新作出处理。在2014年修订行政诉讼法的过程中，立法机关进一步对这一定位予以明确，提出在定位上，应当把行政争议解决的主战场放在行政复议上。
此外，设置专门的复议机构也有利于复议工作人员的专业化建设。要实现多数行政纠纷能够通过行政复议机制解决的目标，就需要提升行政复议实质化解行政争议的能力，让行政争议在行政复议阶段实现定分止争。
